Ліквідація ДАБІ – реформа чи імітація реформи?

13 березня 2019 року Кабінетом Міністрів України на виїзному засіданні було прийнято Постанову № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (надалі – «Постанова № 218») та Постанову № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» (надалі – «Постанова № 219»).

Вказані Постанови стали останнім кроком (чи каплею?) в ході шалених «турбореформ», що вчинені новою владою (не зважаючи на зміни в складі уряду, автор має підстави оцінювати всі дії парламенту, уряду та міністерств як дії, що виходять  з одного джерела) протягом другої половини 2019 – першої половини 2020 років. Отже, дивимося за хронологією:

1. Закон України № 132-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні» від 20.09.2019р., — набрав чинності з 1 січня 2020 року. Передбачено, що протягом 2020 року замовники сплачують пайові внески на будівництво у розмірі для нежитлових будівель та споруд — 4 % від загальної кошторисної вартості, а для житлових будинків — 2 % вартості будівництва, розрахованої відповідно до опосередкованої вартості спорудження житла, при цьому профільна стаття 40 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» була ліквідована.

В результаті: а) зникли договори на сплату пайового внеску як клас, а отже, зменшилась обґрунтованість претензій до замовників від органів місцевого самоврядування, б) в нерівне становище поставлені замовники житлових та нежитлових об’єктів, оскільки принципи обрахунку дозволяють обрахувати так, що 4% для нежитлових об’єктів вийде менше, ніж 2% житлових, в) постраждали ті, хто відповідний договір вже підписали, адже pacta sunt servanda, більше того, відповідно до Закону «… щодо … створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва» виключені із тексту Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі – Закон про РМД»)  положення ч. 5 ст. 30 Закону, що дозволяли певний залік із органами місцевого самоврядування за допомогою збудованих інженерних мереж.

2. Закон України від 02.10.2019 № 139-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку ліцензування господарської діяльності», — з’явилась специфічна «не ліцензійна» норма щодо змін до Закону «Про рекламу»: спочатку заборонили рекламу про спорудження житлового будинку з використанням коштів, залучених від фізичних та юридичних осіб, без набуття/отримання суб’єктами господарської діяльності, що здійснюють його будівництво чи інвестування та/або фінансування, відповідно права власності або користування земельною ділянкою, ліцензії на здійснення будівельної діяльності, дозволу на виконання будівельних робіт чи дозволу/ліцензії на здійснення діяльності з надання фінансових послуг або свідоцтва про реєстрацію випуску цільових облігацій, виконання зобов’язань за якими забезпечується одиницею нерухомості, що споруджується, а пізніше з 01 березня 2020 року відповідно до Закону «… щодо … створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва» заборони стали ще більш жорсткі, оскільки з 01.03.2020 р. без наявності у замовника титульних прав на земельну ділянку, на якій споруджується об’єкт, рекламувати це будівництво заборонено.

В результаті: створена заборона, що явно суперечить в цілому містобудівному законодавству, адже жодних заборон отримувати, наприклад, дозвіл на будівельні роботи особі, що не є орендарем земельної ділянки, не передбачено. Цілком розповсюдженою є ситуація, коли ТОВ «А» має земельну ділянку, наприклад, на праві постійного користування, а ТОВ «Б» уклало з ТОВ «А» інвестиційний договір та отримало дозвіл на будівельні роботи. Особливої уваги викликає чергове лобіювання облігаційних схем фінансування будівництва, які давно показали свою неефективність та жодних гарантій жодному споживачу не дають, чому підтвердженням є десятки заморожених об’єктів, що фінансувались із використанням облігацій.

3. Закон України від 03.10.2019 р. N 156-IX «Про внесення змін до Закону «Про будівельні норми», який запровадив перевагу параметричного та цільового методів нормування та заборонив включати в ДБН правові норми. Цей закон є одним із найбільш логічних та потрібних, що були прийняті, але на мою думку, з формулюваннями щодо заборон включати «правові норми» можна було більш вдало попрацювати, адже усталених визначень що таке «правові норми» в законі немає, а наші юристи народ хитрий — тепер нас чекає низка судових процесів, які будуть встановлювати які норми є правовими, а які ні.

4. Закон України від 17.10.2019р. № 199-X «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку надання адміністративних послуг у сфері будівництва та створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва», обсяг змін якого є надто великим для однієї публікації, тому обмежимось лише висновками. В результаті:

    А) Діджиталізація дозвільних процедур в будівництві через запровадження Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄЕС). З одного боку нововведення вносять позитив, бо знімається проблема «втрат» департаментами ДАБІ певних документів та створює передумови для публічності документів з будівництва, з іншого боку створюються нові проблеми. По-перше, є сумніви в здатності новоствореного Електронного кабінету забудовника витримати обсяги проектних документацій класів наслідків СС2 та СС3 (з грудня 2019 року Електронний кабінет працює з документами СС1, тобто найчастіше без завантаження проектної документації в систему, але з 01.12.2020 р. набуде чинності нова стаття 22² Закону про РМД, яка зобов’язує замовників вносити до Реєстру будівельної діяльності як компоненту ЄЕС всю проектну для об’єктів з класами наслідків СС2 та СС3), адже завантажити через інтернет кілька десятків гігабайт завдання не з легких. По-друге, не виключені масові порушення авторських прав архітекторів через копіювання проектних рішень напряму з системи.

    Б) Адреси об’єктів будівництва. Особисто автор не розуміє нагальності причин реформувати регулювання процедур з присвоєння адрес новим об’єктам через кілька місяців після того як набув чинності (з 01.07.2019р.) Тимчасовий порядок реалізації експериментального проекту з присвоєння адрес об’єктам будівництва та об’єктам нерухомого майна (надалі – «Тимчасовий порядок»), запроваджений Постановою КМУ від 27 березня 2019 року № 367 «Деякі питання дерегуляції господарської діяльності». По-людськи можна зрозуміти ревнощі авторів законопроекту № 155, адже Тимчасовий порядок затверджений урядом Гройсмана, але яка користь з хаосу, що виник для суспільства?

    В) Запроваджено обов’язок замовника перед прийняттям в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта забезпечити проведення контрольного геодезичного знімання такого об’єкта, — відповідна норма набуває чинності з 01.12.2020 р., але як це робити, хто має право, який обсяг даних зйомки, технічні вимоги не дуже зрозуміло поки що.

    Г) Новий формат технагляду в будівництві. Окрім інженерів з технічного нагляду, тепер такі функції можуть бути покладені на спеціалізовану організацію  або в розширеному форматі на так званого «інженера-консультанта».

    Д) Скасування повноважень у органів архітектурно-будівельного контролю самостійно скасовувати реєстрацію дозвільних документів на будівництво, — ця норма набуває чинності з 01 червня 2020 року. – З огляду на те, що буде сказано нижче набуття чинності заборони вже не буде мати значення, оскільки скасовувати реєстрацію дозвільних документів скоро просто не буде кому.

    Нами зазначено лише про законодавчі зміни в регулюванні будівництва та лише ті, що явно впроваджені новою владою, а не набули чинності в період каденції ЗЕ команди, а прийняті були попередниками, як наприклад в ситуації з ДБН 5.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій».

    Точно ЗЕ команді не можна дорікнути в нерішучості, не бачить підстав автор і для звинувачень в створенні корупційної складової, але професійна складова та системність під час запровадження нововведень очевидно кульгають на всі ноги та руки одночасно!

    Особливо яскраво системні недоліки реформ можна спостерігати в ситуації з реформуванням «головного будівельного прокурора України» – Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

    Історично норми та процедури щодо будівництва були в Україні одними з найбільш зарегульованих поміж інших галузей економіки. Причин цьому кілька. Тут і радянські традиції будівництва такі як «освоєння» бюджетних коштів, що вимагають особливої уваги, тут і звичайний совковий бюрократизм, але тут і розуміння слов’янського менталітету, що здебільшого опирається більше на «якось воно буде», аніж на внутрішню відповідальність забудовників.

    Саме прийняття Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» в 2011 році стало неабияким ліберальним актом. Звичайно, наразі в експертному середовищі все більше виникає усвідомлення, що начебто лібералізація дозвільних процедур у 2011 році в дійсності лише спростила роботу корупціонерів, наближених до органів архітектурно-будівельного контролю, адже вимоги до процедур та документів спростились, а залежність від тих, хто сидить «на кнопочці», лишилась.

    Звичайно з огляду на самі положення Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» із врахуванням норм Закону «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та ще більшого затягування гайок, що набуло чинності з 10 червня 2017 року у зв’язку із Законом від 17.01.2017 № 1817-VIII «Про внесення змін … щодо удосконалення містобудівної діяльності», органи архітектурно-будівельного контролю отримали надмірні та неконтрольовані повноваження, але

    Чи не буде разом із брудною водою корупції з ванни будівництва вилита дитина контролю за не надто добросовісним прошарком забудовників?

    Наскільки можна зрозуміти, протягом всього періоду з вересня 2019 року до останнього часу як нове так, і старе керівництво КМУ та Міністерства розвитку громад і територій України (Мінрегіон) вагалось який вибрати варіант реформування органів архітектурно-будівельного контролю  – помірний, радикальний чи найбільш важкий поетапний шляхом «маленьких кроків». На жаль, аналіз Постанов № 218 та №219 дозволяє зрозуміти, що знову обраний найпростіший та найбільш вдячний у PR відношенні варіант розрубування Гордієвого вузла.

    Спробуємо розібратись, що відбулось

    1. Ліквідація ДАБІ. На відміну від вже анекдотичної зміни назв податкових органів (з ДПС на ДФС, з ДФС на ДПС) дійсно новостворена Державна інспекція містобудування України (ДІМУ) не є новою назвою ДАБІ, оскільки обсяг компетенції ДІМУ не співставний з ДАБІ. Невірно також сказати, що повноваження ДАБІ будуть поділені на нові три структури (ДІМУ, Державну сервісну службу містобудування України (Держсервісбуд) та Державне агентство з технічного регулювання у містобудуванні України (ДАТР), оскільки певну частину повноважень якийсь час ДАБІ продовжить виконувати, а якісь нові повноваження Держсервісбуду та ДАТР були у ДАБІ відсутні. Ключовим є те, що подібна ротація категорично протирічить нормам профільного Закону про РМД, адже закон чітко говорить про один «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» та реалізує державну політику «через головних інспекторів будівельного нагляду». Закон не надав жодних повноважень Кабміну розпорошувати повноваження «в частині» серед кількох органів. Звичайно, в умовах монобільшості у ВРУ питання прийняття відповідних змін в Закон про РМД не носить проблемного характеру, але чому не можна було спочатку внести зміни у профільний закон, а потім затверджувати акти, що носять підзаконний характер? До того ж незрозуміло чітко з якого моменту припинить існування ДАБІ. У Постанові № 218 сказано «до завершення здійснення заходів з утворення ДІМУ», але що це за заходи і коли їх можна вважати завершеними?

    2.Створення Державної інспекції містобудування України (ДІМ). ДІМ повинна стати головним «будівельним прокурором» України та успадкувати всі повноваження із здійснення архбудконтролю за об’єктами будівництва. Найбільш помітною новацією з поміж Постанов №№ 218 та 219 стало зупинення з 18 березня 2020 року дії сумновідомого Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМУ № 553 від 23.05.2011 року. Не зважаючи на всі недоліки Порядку № 553, усунення їх шляхом просто зупинення Порядку № 553 без затвердження нового аналогу виглядає як мінімум не далекоглядним, а мабуть ще й безвідповідальним. Інтернет заповнений повідомленнями про «творчий підхід» забудовників до запровадження діджиталізації в сфері будівництва. Так, буквально вчора з’явилась інформація про те, що через Електронний кабінет забудовника було введено в експлуатацію будинок по вул. Мирна, 2/1 у м. Києві як об’єкт класу наслідків СС1, до яких не можуть відноситись об’єкти вище 4 поверхів в силу приписів закону. В дійсності, будинок має 10 (!) поверхів і з врахуванням зупинення Порядку № 553 відреагувати в законодавчому полі на такі порушення просто неможливо.

    3. Створення Державної сервісної служби містобудування України (Держсервісбуд). Держсервісбуд повинна забрати у ДАБІ повноваження по роботі з дозвільними документами, тобто видавати дозволи на будівельні роботи та вводити в експлуатацію збудовані об’єкти. Аналіз повноважень Держсервісбуду згідно тексту Постанови № 218 не дозволяє побачити чогось революційно нового у принципах побудови роботи нової структури. Більшість формулювань банально скопійовані із відповідних положень Постанови КМУ від 9 липня 2014 р. № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України». Може у мене просто замилене око?

    4.Створення Державного агентства з технічного регулювання у містобудуванні України (ДАТР). Поки що про цей новий орган лише заявлено, Мінрегіон лише зобов’язане подати Кабінетові Міністрів України у двомісячний строк проект Положення про ДАТР. Наскільки можна зрозуміти, то якщо ДІМ буде «будівельним прокурором», а Держсервісбуд «будівельним функціонером», то ДАТР має стати «універсальним будівельним НДІ», що зосередить в єдиному місці всю діяльність з розробки ДБН.

    5.Не організаційні зміни в Постановах №218 та №219. Як завжди це буває уряд затвердив низку змін, що не зовсім мають відношення до ліквідації ДАБІ (тобто того, що написано в назві), але безпосередньо стосуються процесів будівництва.

    А) За практикою юридичних компаній запроваджено «чек-листи» з прийому дозвільних документів центрами надання адміністративних послуг (ЦНАП);

    Б) Втратили чинність всі постанови КМУ, що стосуються ліцензування та в тому числі ліцензування в будівництві. Замість цього впроваджуються сертифікати «відповідального виконавця робіт (виконроб)», які видаватиме Мінрегіон. Начебто так скасовується корупційна складова при отриманні ліцензій, а також запроваджується особиста відповідальність виконробів, які будуть підтверджувати свої дії персональним електронним підписом.

    В) Всі документи щодо оформлення права на будівельні та підготовчі роботи та щодо введення в експлуатацію, повідомлення про зміни тощо тепер подаються та повертаються трьома визначеними способами — через ЦНАП, через електронний кабінет, та рекомендованим листом з описом вкладення на адресу ЦНАП, а не органу архбудконтролю.

    Г) Тепер в разі необґрунтованих відмов у реєстрації дозвільних документів адміністративне оскарження здійснюється не до ДАБІ, а до Мінрегіону.

    Д) ДАБІ (тимчасово) та Держсервісбуд будуть зобов’язані відразу після отримання документів від замовників їх сканувати, а у разі виявлення невідповідностей складу та заявленого переліку документів, відразу складати службові записки про це, а після видачі дозвільних документів не лише надсилати їх в паперовому вигляді, але й офіційно надсилати скановані їх копії.

    Е) Змінено перелік документів, що подаються для отримання дозволів на виконання будівельних робіт (п. 28 постанови КМУ від 13.04.2011р. № 466), тепер проектна документація подається не повністю, а частково у чітко визначеному переліку таких частин залежно від виду будівництва.

    Є) Деталізовано перелік вимог до працівників ДАБІ (тимчасово) та Держсервісбуду під час аналізу документів на видачу дозволів та сертифікатів: тут і перевірка відповідності проектних рішень містобудівним умовам і обмеженням, і дотримання вимог щодо збереження охоронних зон і ще багато чого цікавого.

    Ключове враження яке виникає при аналізі запропонованих змін це надмірна глобальність та нехтування деталями. На відміну від інших державних органів влади (наприклад ДПС України) ДАБІ та його підрозділи до реформування перебувала з громадянами України та юридичними особами не в двосторонніх відносинах (громадянин – влада, або бізнес-влада), а дуже часто в тристоронніх та багатосторонніх відносинах (наприклад бізнес забудовник – влада – громадяни, що мешкають поруч – громадяни, що придбали житло,  АБО громадянин що є забудовником – ДАБІ – громадянин, що є сусідом). Такі багатосторонні відносини вимагали від ДАБІ почасти положення арбітру у складних відносинах де часто у кожного своя правда. Відсутність єдиного органу з одного боку знищує велику корупційну вертикаль, але може призвести до низки маленьких вертикальок, де в середовищі створеного хаосу найкраще буде себе почувати найбільш спритний, але найменш добросовісний. Прості рішення не завжди найкращі.

    Заявлена хронологічна періодизація реформи ДАБІ 

    СТАРТ (18 березня 2020 року):

    Ліквідація ДАБІ; Створення Сервісної служби містобудування
    БЕРЕЗЕНЬ-ТРАВЕНЬ 2020 Перехідний період; Мораторій на інспекційний контроль
    ЧЕРВЕНЬ 2020 Створення ДІМ; Запуск Реєстру будівельної діяльності
    ВЕРЕСЕНЬ 2020 Створення Державного агентства з питань технічного регулювання у містобудуванні
    СІЧЕНЬ 2021

    Запровадження обов’язкового страхування ризиків

    Віталій Правдюк

    Адвокат, кандидат юридичних наук, експерт в містобудуванні